Etude sur la convergence
FONDS DES NATIONS UNIES POUR L’ENFANCE
UNICEF
Bureau de Yaoundé – Cameroun
RAPPORT D’EVALUATION
A MI-PARCOURS
DE LA STRATEGIE DE CONVERGENCE
DANS LA PROVINCE DE L’ADAMAOUA
Document final
Novembre 2005
M. Sylvain JAMET et
SOMMAIRE
LISTE DES ACRONYMES ………………………………………………..page 4
REMERCIEMENTS…………………………………………………………page 5
RESUME ANALYTIQUE……………………………………………………page 6
INTRODUCTION……………………………………………………………..page 10
PREMIERE PARTIE : LA STRATEGIE DE LA CONVERGENCE……………page 11
CHAPITRE I : LE CONTEXTE DE LA CONVERGENCE………………..page 12
I. Le cadrage géographique………………………………………………………….page 12
II.Situation socio-économique………………………………………………………..page 13
III. Localisation des aires de convergence……………………………………………page 15
CHAPITRE II : LA STRATEGIE DE LA CONVERGENCE…..…………page 16
I. Description du modèle conceptuel…………………………………………………page 16
II.Acteurs et Partenaires de la Convergence…………………………………. ……page 20
DEUXIEME PARTIE : L’EVALUATION DE LA STRATEGIE…………………page 24
CHAPITRE III : LE PROCESSUS DE L’EVALUATION …………………..page 25
I. Les premières phases de l’évaluation……………………………………………..page 25
II. L’évaluation externe………………………………………………………………….page 31
CHAPITRE IV : LES RESULTATS DE L’EVALUATION………………….page 35
I.L’état d’avancement de la mise en œuvre de la stratégie de la Convergence .page 35
II.Analyse de la stratégie………………………………………………………………page 44
III.La perception de la stratégie de Convergence dans le milieu…………………..page 47
IV. Les capacités de mise en oeuvre de la stratégie des partenaires…………… page 48
V. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la stratégie……………..page 49
VI.Les points les plus positifs de la stratégie de la Convergence………………….page 53
VII. Les domaines possibles présentant un potentiel de reproductibilité……………page 54
CHAPITRE V : LES LECONS DE LA TRIANGULATION…………………………. Page 55
TROISIEME PARTIE : LES ENSEIGNEMENTS ET RECOMMANDATIONS ……….page 56
CHAPITRE VI : ANALYSE COMPARÉE DES AUTRES EXPÉRIENCES DE LA CONVERGENCE
I. Les autres expériences ……………………… ……………………………… page 57
II.La leçon à tirer de l’expérience de l’Adamaoua … ………………………….page 59
CHAPITRE VII : LES RECOMMANDATIONS.………………………………page 61
ANNEXES……………….…………………………………………………………..page 65
1. Rapport de démarrage de l’évaluation externe
2.Compte-rendu de la séance de la Commission Evaluation de la Stratégie de Convergence, tenue le 6 octobre 2005 à Mbalmayo
3. Cahier des Charges de l’évaluation externe leçons
Rapport d’étude réalisée par le CREDDA et commandée par l’UNICEF-Cameroun
RESUME EXECUTIF
1. Le programme de coopération Cameroun-UNICEF pour la période 2003-2007 est conçu selon l’approche de Droits humains et repose sur l’obtention de résultats. Ce programme situe l’enfant dans une perspective holistique, comme un sujet de droit devant bénéficier de tous les droits reconnus par la Convention sur les Droits de l’Enfant (CDE) ratifiée par le Cameroun en 1993.
2. La Convergence se définit comme étant une « stratégie basée sur l’approche Droits qui consiste à créer une synergie d’intervention et de partenariat en vue d’offrir un paquet intégré de Services de base aux enfants de 0 à 8ans visant le respect et la réalisation de leurs droits afin de garantir le plein développement de ces derniers ». Il s’agit d’un volet innovant et valorisant de l’actuel programme de coopération qui contribue à assurer « un bon départ pour la vie » du jeune enfant camerounais. Ses portes d’entrée correspondent aux principales orientations énoncées dans le Plan Stratégique à moyen terme de l’UNICEF, reconnues par son partenaire gouvernemental. La structuration de la Convergence distingue des Acteurs à différents niveaux (national, provincial, communal et local/aire)
3. L’opérationnalisation de la Convergence repose sur l’hypothèse selon laquelle la concentration et l’intégration des interventions dans une même zone géographique produisent la synergie nécessaire pour une plus grande efficacité et efficience, donc de meilleurs résultats. La mise en œuvre de la stratégie a consisté à définir les différents scénarios d’intervention, instituer des structures de coordination et de suivi, renforcer les capacités des acteurs de terrain en planification locale, et en suivi et évaluation de la mise en œuvre des activités pro-convergence. Au niveau de l’Aire de convergence, est expérimenté 5 portes d’entrée (Santé/Nutrition, Education, Protection Spéciale, Lutte contre le VIH/SIDA, Eau/Hygiène/Assainissement) et un modèle d’intégration d’activités en faveur de la survie et le développement des enfants de 0-8 ans. Chaque porte d’entrée est composée des points de contact directs et/ou indirects correspondant aux structures de prestation de service ou des prestataires de services eux-mêmes. Le modèle d’intervention est conçu autour d’un mécanisme de prestation de serviceà tout enfant éligible dans chaque point de contact et de référence vers d’autres points de contact offrant des services manquant à l’enfant recruté.
4. Démarrée en 2003 dans 9 aires de convergence, la stratégie est actuellement implementée dans 14 aires de convergence de 4 communes de la Province de l’Adamaoua, et soutenue par les actions de plus de 700 prestataires de services et de 165 membres des Cellules Locales de Communication (CLC) assurant des activités d’Education parentale. Au démarrage de la mise en œuvre de la stratégie, une enquête de base a été réalisée pour permettre de disposer des indicateurs repères selon lesquels les progrès induits pourraient être mesurés. La supervision, la coordination et le suivi des activités sur le terrain sont articulés autour de la Commission Evaluation de la Stratégie de Convergence (niveau national), de la Commission de Coordination et de Suivi au niveau provincial qui se réunit régulièrement, du Comité de Coordination et de Suivi au niveau communal et du Comité de Coordination et de Suivi de l’Aire de Convergence.
5. En mars 2005, a eu lieu une auto-évaluation suivie d’une enquête quantitative de suivi. L’évaluation externe de la stratégie de la Convergence fait suite à ces exercices d’appréciation Interne. Les objectifs de la présente évaluation sont d’abord de faciliter la compréhension des facteurs contextuels qui sous-tendent la mise en œuvre de la stratégie de convergence de manière à en rationaliser la logique de conception et d’opérationnalisation ; ensuite de mettre en évidence les aspects de la stratégie qui marchent bien et sur lesquels on pourrait capitaliser, tout en identifiant les volets qui méritent des actions correctives appropriées ainsi que ceux présentant un potentiel de réplication ; enfin, de formuler des recommandations pour l’amélioration et/ou la réorientation du processus de mise en œuvre de la stratégie.
6. L’approche méthodologique utilisée pour mener à bien cet exercice a consisté à (i) une revue documentaire ; (ii) organiser une série d’entretiens avec les acteurs-clés ; (iii) produire un rapport de démarrage précisant les approches et les méthodes choisies pour l’évaluation du processus de mise en œuvre de la stratégie de convergence ; (iv) organiser une descente sur le terrain du 17 au 24 octobre 2005 dans les trois zones retenues (Commune Urbaine et Commune Rurale de Ngaoundéré, Département du Mbéré) ; (v) réaliser des études de cas dans 6 aires de convergence ; (vi) produire un rapport intermédiaire et un rapport final d’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie.
7. Les résultats de l’évaluation externe de la stratégie de la Convergence montrent que :
– le niveau d’appropriation du concept est bon tant par les partenaires que les acteurs de la Convergence. Aux niveaux provincial, communal et local, les formateurs, les techniciens, les prestataires de service, et certaines communautés affirment que la Convergence a fait progresser les Droits de l’Enfant en responsabilisant un peu plus les parents à tous les niveaux. Dans l’ensemble, tous pensent pouvoir continuer dans la même lancée même si l’Unicef arrêtait son appui.
– La faisabilité de la Convergence basée essentiellement sur la référence d’une porte d’entrée à une autre se met lentement en place. Dans la pratique, bien peu de portes référent en réalité vers les autres portes ; les portes d’entrée n’étant pas équivalentes et ce, en fonction des structures sectorielles qui les desservent. Les portes d’entrée Education, Santé et Protection Spéciale sont dominantes et font plus de référence que les portes d’entrée VIH/SIDA et Eau/Hygiène/Assainissement. La matérialisation de la référence d’un secteur à l’autre, gage de la faisabilité de la Convergence suppose la disposition permanente d’outils de références, la capacité à les remplir, le suivi par les CCS/AC et les CCS/P, la supervision par le CCS/P.
– La stratégie de la Convergence est assez pertinente et adéquate par rapport aux besoins des populations. Elle est même expérimentée à la porte Protection Spéciale qui reste la plus sollicitée par opposition aux portes VIH/SIDA et Eau/Hygiène/Assainissement qui connaissent une certaine léthargie et sont les moins fréquentée de la convergence du fait du contenu de leurs activités relayées au niveau des portes Santé et Education. Les capacités locales de mise en œuvre de ces différentes interventions doivent être renforcées pour optimiser la pertinence de la stratégie.
– La durabilité serait un acquis pour l’UNICEF en 2007 si les capacités se renforcent de plus en plus et si les communautés créent les activités génératrices de revenus inhérentes à la prise en charge des interventions.
8. L’analyse de la stratégie permet de constater que la conception et la mise en œuvre de la stratégie sur le terrain ne sont pas conformes à tous les points de vue. C’est ainsi que la proportion des femmes parmi les animateurs reste faible (16 %) malgré les prévisions conceptuelles ; que les points focaux en même temps formateurs pour certains, remplacent au niveau provincial les Délégués des Services techniques intéressés (cas non initialement prévu) ; qu’une sensibilisation complète devait préciser la réalisation des micro-plans pour éviter les ratés de démarrage (i.e Vina). On a pu voir par ailleurs les élèves d’une Aire de Convergence préférer fréquenter l’Ecole de l’Aire voisine (Beka Hosséré et Banyanga). L’exécution de la stratégie a omis de recenser les associations communautaires qui fonctionnent dans les villages, ce qui est une entorse à l’opérationnalisation optimale de la stratégie. Le dézonage reste nécessaire dans certaines Aires de Convergence pour limiter les longs déplacements des CLC et faciliter leurs tâches. L’exécution de la stratégie montre que le seuil de significativité n’est pas atteint (25 % seulement des communes atteintes, soit 4/16) de même que celui de la représentativité (14 aires de Santé concernées sur 75, soit 19 %). Le système d’information est insuffisant et l’utilisation des langues nationales locales aux divers niveaux d’intervention est nécessaire.
9. Les limites de la mise en œuvre de la stratégie ont été identifiées au plan géographique et socio-économique, organisationnel, institutionnel, sur la cohérence, le partenariat, le jeu des acteurs et sur l’aspect budgétaire. Elles sont inhérentes aux longues distances, au manque d’outils de travail qui freinent la coordination et le suivi des activités, aux moyens financiers minimes, aux multiples mutations et affectations des prestataires formées. La cohérence au niveau des portes d’entrée est inégale et reste actuellement le fait de la Santé et de l’Education. La principale difficulté budgétaire de la stratégie réside dans la prise en compte par les responsables des différentes lignes budgétaires de l’UNICEF, la Convergence n’étant pas un projet à part entière.
10. L’UNICEF est outillée pour mettre en œuvre la stratégie. Cependant, l’UNICEF doit procéder par délégation de pouvoirs aux niveaux décentralisés, exercice plus difficile que la logistique du donateur, mais en même temps un investissement prometteur pour l’avenir à travers la synergie à renforcer à tous les niveaux.
11. Les points positifs de la convergence sont : (i) le mode de travail plurisectoriel des différents acteurs grâce à la référence ; (ii) le relèvement du niveau des animations des comités locaux de communication ; (iii) la qualité des activités des prestataires ; (iv) les performances des activités sectorielles ; (v) la mobilisation sociale ; (vi) l’effet d’entraînement ; (vii) l’effet de facilitation.
12. S’agissant des domaines possibles présentant un potentiel de reproductibilité, il s’agirait plutôt de faire une extension de l’expérience, et de valoriser les points forts de la Convergence tels que sus-indiqués
13. Les leçons à tirer sont relevées au niveau du pool de formateurs qui est particulièrement dynamique, des Comités de Coordination et de Suivi provincial qui regorge un des goulets d’étranglement, des points focaux et enfin au niveau des prestataires de service et animateurs dont la coordination est difficile à assurer.
14. A la suite de cette évaluation externe, les recommandations suivantes ont été formulées :
– La stratégie semble trouver dans l’Adamaoua un milieu propice, où les cadres provinciaux (responsables du CCS/P, Points focaux, Formateurs en Pools) la trouvent originale, séduisante et à leur portée, où les techniciens de terrain (membres des CCS/C et des CCS/AC, prestataires de services, animateurs), en dépit de leur surcharge apparente de travail, se laissent prendre à l’intérêt de la référence, et où les communautés, spécialement les femmes, saisissent avant tous leurs interlocuteurs les nouvelles relations intra communautaires, les nouveaux services, dont elles vont bénéficier, tout en y trouvant l’occasion de démontrer leur personnalité.
– Le retard dans la coordination et le suivi/évaluation des activités de contact n’est que justifié, en raison du niveau initial faible des animateurs, qui ont tout à apprendre, du plan de charge des prestataires, que l’on en peut alourdir sans trouver des allègements dans d’autres domaines, et des difficultés de déplacement des superviseurs provinciaux ; ainsi qu’on l’a indiqué, les formations doivent devenir davantage responsabilisantes, de sorte que les intéressés soient capables le plus rapidement possible de s’auto-évaluer et de remédier à leurs points faibles, avec le soutien des responsables du CCS/AC et du CCS/C, en somme améliorer leur performances sectorielles afin de s’investir dans le multisectoriel, et ressentir l’avantage de la synergie de la Convergence.
– La référence d’une porte d’entrée à l’autre, qui est au cœur de la stratégie de la Convergence et à l’origine des synergies attendues, devra donc pouvoir se développer, lorsque l’amélioration des capacités sectorielles se sera confirmée.
– En contrepartie de ces améliorations, l’UNICEF devra faire la preuve de sa capacité à gérer un programme participatif, qui exige des capacités et une organisation sensiblement différentes de l’actuelle, axée sur la mise à disposition de services (voir en VI.5) ; c’est l’image de l’UNICEF aux yeux de ses interlocuteurs et partenaires qui devra particulièrement évoluer ; l’UNICEF se souviendra qu’un projet participatif, surtout s’il est responsabilisant, doit partir du niveau communautaire, et remonter successivement d’un niveau à l’autre.
– Cette intensification de la stratégie suppose la capacité de l’UNICEF à réunir des moyens supplémentaires en formation et en logistique, indispensable pour amener les activités à un niveau significatif ; l’appel à une participation communautaire accrue et à l’implication d’un partenariat constituent les deux compléments de cet effort, mais l’amélioration de la communication devrait s’avérer également déterminante,
– La stratégie doit reposer davantage sur la mobilisation sociale des associations communautaires, et spécialement sur celles des femmes, qui disposent d’une synergie considérable, jusque là pratiquement sous-employées : soit dans leurs activités habituelles (champs communautaires), soit à travers des Activités Génératrices de revenus (AGR), elles peuvent, appuyées par le Micro-Crédit, relayer progressivement l’investissement du niveau local ; ne pas oublier qu’avec leurs programmes d’alphabétisation, les femmes doivent être en mesure d’occuper, non plus seulement le tiers, mais au moins la moitié des postes d’animateurs communautaires en 2007,
– Le recours à l’appui d’un partenariat de longue durée suppose de l’associer le plus tôt possible à la conception et à la mise en en œuvre de la stratégie, et il est plus que temps : aujourd’hui, avec le début des réalisations concrètes et les possibilités de moyens de communication, l’UNICEF a les moyens d’intéresser les institutions qui cherchent à sauvegarder et développer l’enfant et sa famille, même si c’est à partir de stratégies voisines, mais différentes,
– Pour accélérer la progression de la stratégie, il est par conséquent inévitable d’intensifier les moyens de communication au service de la Convergence : multiplier les échanges d’expériences communautaires, organiser une caravane de démonstration dans des nouvelles zones, multiplier les émissions de la radio communautaire, éditer une plaquette, insérer des articles dans la presse, et notamment dans des revues, avant que le développement des résultats « visibles » ne permette d’envisager des médias encore plus multiplicateurs (vidéo, DVD),
– La stratégie étant ainsi intensifiée, les extensions à prévoir en 2006 et en 2007 doivent être choisies de façon à accroître la représentativité des zones couvertes, à partir des zones rurales qu sont jusqu’à présent les plus intéressées : il faudrait atteindre au moins 30 aires de santé en 2007 ; les expériences de reproductibilité en dehors de la Province de l’Adamaoua pourront être envisagées si ces extension sont judicieusement conduites,
– On aura compris que l’un des principaux leviers de la réussite de la stratégie réside dans l’aspect responsabilisant des formations, à partir d’un plan d’allègement des longs déplacements de supervision, qui doit être convenu dès le départ avec les agents de terrain à former ; mais cette responsabilisation doit être encouragée à tous les niveaux, et il convient de recenser les personnes ressources compétentes du niveau communautaire, afin que les prestataires soient assurés dès le départ de n’être pas débordés,
– Il faudra résoudre le lancinant problème de la « motivation », ainsi que nous l’avons développé en VI3.6 : prendre en considération l’important investissement en formation responsabilisante qui doit pouvoir compenser dans un délai raisonnable le surcroît de travail demandé aux techniciens de contact. Ceux-ci doivent pouvoir établir le lien entre les activités de convergence et leurs activités sectorielles respectives.
– Ngaoundéré ne fournit pas l’homogénéité sociale nécessaire à la constitution rapide d’un relais communautaire ; ce n’est pas pour autant qu’il faut abandonner la mise en œuvre de la stratégie dans les deux aires de Convergence de la Commune urbaine, mais il faut prendre conscience que la progression y sera plus lente que dans les villages les plus dynamiques : le fait de maintenir l’exemple de la Convergence en ville peut permettre à de nouveaux dynamismes d’émerger.