Stratégie de désendettement et politiques de developpement au Cameroun
Stratégies de désendettement
et politiques de développement
au Cameroun
Rupture, permanence ou continuité ?
Sous la direction de
Isaac TAMBA
Stratégies de désendettement
et politiques de développement
au Cameroun
Rupture, permanence ou continuité ?
CENTRE DE RECHERCHE POUR FONDATION FRIEDRICH
LE DEVELOPPEMENT DURABLE EBERT
EN AFRIQUE
Remerciements
Ce livre est le fruit de près d’une décennie de réflexion et d’expériences menées par le CREDDA sur les principales problématiques de développement en général et sur les voies et moyens les mieux à même d’optimiser les politiques et stratégies de développement. Les idées qui y sont développées sont l’émanation d’innombrables et fructueux échanges que les auteurs ont eus avec des collègues, des experts internationaux et des cadres camerounais sur les approches fondatrices permettant la conduite du développement.
Les contacts permanents et réguliers que nous avons eus depuis bientôt dix ans avec le Projet « Conseil Technique en Politique Sociale » (CTPS) nous ont profondément influencés. Nous n’avons pas manqué de puiser dans les résultats des expériences pilotes réalisées par ce projet dès le milieu des années 1990 pour construire certaines des idées exposées dans cet ouvrage et notamment dans le chapitre 5. Nous avons notamment les deux consultations participatives de mars 2000 et janvier 2002 – organisées par le Comité Technique de Suivi des Programmes Economiques (CTS) depuis janvier 2000, date de lancement du processus d’élaboration du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP). A cette occasion, nous avons côtoyé nombre d’acteurs de développement qui nous ont livré leur point de vue sur les modalités idoines des stratégies de réduction de la pauvreté. Nous sommes infiniment redevables à toutes ces personnes, parfois anonymes, qui bravent quotidiennement sur leur perception des politiques et stratégies de développement.
La curiosité intellectuelle des membres de la Fédération Camerounaise des Syndicats Enseignants (FECASE) et de la Cameroon Teachers Union (CATU), à l’occasion de deux séminaires d’imprégnation sur l’IPPTE, a suscité en nous le désir d’approfondissement de certains des thèmes développés dans cet ouvrage.
A M. Ramès ABHUKARA, ancien Chef de la Coopération au Haut Commissariat du Canada et M. Emmanuel HOUNZANGBE, Directeur du Bureau d’Appui à la Coopération Canadienne au Cameroun (BACC), nous voulons exprimer notre gratitude pour les relations cordiales et fécondes qu’ils ont entretretenues avec le CREDDA.
Nous sommes reconnaissants au Pr Germain NDJIEUNDE pour les conseils qu’il nous a prodigués.
A Dr Harald BAMMEL, ancien Représentant-Résident de la Fondation Friedrich Ebert au Cameroun, nous lui sommes infiniment reconnaissants d’avoir permis au CREDDA de poursuivre la réflexion sur les perspectives qu’offre l’IPPTE pour le Cameroun.
Nous avons été très sensibles aux constants encouragements de toute l’équipe de la Fondation Friedrich-Ebert à Yaoundé ; nous sommes très reconnaissances à Dr Reinhold PLATE, Représentant-Résident de ladite Fondation au Cameroun, pour avoir spontanément accepté d’apporter un appui matériel et financier à la réalisation de cet ouvrage.
Introduction générale
Par Isaac TAMBA
Avec la récurrence des difficultés économiques des années 80, suivie par l’avènement d’un nouveau mode de gestion économique reposant essentiellement sur les programmes d’ajustement structurel (PAS), la décennie quatre-vingt voit apparaître des niveaux de pauvreté anormalement élevés dans la plupart des pays en développement. En effet, après la flambée des prix des produits de base au milieu des années 70, les PED connaissent des remous et des déséquilibres économiques causés par la dégradation constante de leurs termes de l’échange, les hausses des taux d’intérêt qui ont aggravé leurs problèmes d’endettement, tandis que l’adoption des politiques intérieures inappropriées affaiblissent considérablement leur capacité de résistance aux chocs de la nature exogène. Cette situation a révélé à la fois la fragilité des acquis de la période faste et les insuffisances des stratégies économiques qui avaient eu jusqu’alors, une influence décisive sur le déploiement du processus de développement. Dès lors, il apparu nécessaire de mener des actions parallèles à l’application des PAS et susceptibles de répondre aux besoins sociaux des populations des PED, sans pour autant que la contrainte de l’ajustement soit relâchée.
La première concrétisation de l’approche de réduction de la pauvreté dans l’élaboration des politiques économiques s’est faite à travers le projet PUND, de la Banque Mondiale et de la Banque Africaine de Développement. L’objectif principal de ce projet était d’aider les gouvernements des PED en général et des pays africains en particulier, à intégrer les dimensions sociales dans leurs PAS et leurs plans de développement. Malheureusement, le projet DSA n’a atteint les objectifs escomptés, en dépit de l’importance des fonds qui avaient été mobilisés au niveau de la communauté internationale pour son financement. Ce projet aura au moins eu le mérite de relancer le débat sur les question de pauvreté et sur la notion de profil de pauvreté par pays, même s’il faut déplorer que la question de pauvreté ait été appréhendée en termes de résidu, du moins jusqu’à l’avènement du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) à la fin de la décennie 1990. D’abord perçue comme résidu de la politique de redistribution, la pauvreté en période de réformes a été analysée comme résidu de la croissance. S’il est vrai que la croissance est une condition nécessaire, elle n’est pour autant pas suffisante dans la mesure où après son constat, il reste à en définir le profil.
Dans la foulée du projet DSA et parallèlement à l’APD, d’autres instruments de coopération internationale visant à contenir la recrudescence de la pauvreté ont été expérimentés. Parmi ceux-ci, on peut citer le programme spécial pour l’Afrique (PSA) inauguré en 1987, l’Initiative 20% / 20 en 1995, celle du Secrétaire Général des Nations Unies pour l’Afrique de 1996 et l’Initiative PPTE (IPPTE) dont la version renforcée a été adoptée en 199. L’IPPTE inaugure une nouvelle conception de l’aide qui li l’allègement de la dette et les prêts concessionnels à la réduction de la pauvreté. De fait, l’IPPTE est solidement amarrée au financement des programmes sociaux et économiques destinés à améliorer les conditions d’existence des plus pauvres. Au terme du processus PPTE, le service de la dette des 32 pays admis à en bénéficier devrait être allégé de plus de 50 milliards de dollars ; conjuguée aux mécanismes traditionnels d’allègement de dette, elle est censée réduire de plus de 50% l’encours de la dette extérieure de ces pays.
Le Cameroun a atteint le point de décision de l’IPPTE en Octobre 2000, ce qui lui a permis de bénéficier de ressources intérimaires évaluées à 21 milliards de FCFA avec la promesse d’un traitement plus prononcé sur le stock de sa dette dès l’atteinte du point d’achèvement. Mais, l’assiette globale de rééchelonnement attendue porte sur 975 milliards de FCFA à laquelle il faut ajouter le rachat de sa dette commerciale avec une décote de l’ordre de 85%. En d’autres termes, dans la foulée de l’IPPTE, la dette commerciale du Cameroun devrait passer de 600 milliards à 30 milliards de FCFA. Son service de la dette après l’aide au titre de l’IPPTE devrait baisser significativement, correspondant à une réduction de l’ordre de 43,3% en valeur relative et à près de 13% du PIB. C’est dans le cadre des initiatives bilatérales de désendettement que l’on mesure mieux la portée de l’IPPTE pour le Cameroun. A titre d’illustration, il bénéficiera à partir du point d’achèvement, d’une remise de dette d’environ 65 milliards de FCFA par an pendant au moins dix ans, dans le cadre des premiers financements adossés au C2D français.
Si en 2002 il faut s’attendre à un assouplissement de la contrainte extérieure du Cameroun, il est également attendu que sa trajectoire de développement soit infléchie et que les progrès accomplis grâce à l’IPPTE contiennent la montée de la pauvreté. Mais, la seule augmentation de l’aide ne permettrait pas d’éliminer la pauvreté et de réaliser les objectifs de développement du millénaire. C’est pourquoi, compte tenu de l’expérience acquise en matière de développement, combler mécaniquement les lacunes de financement ne saurait être un objectif réaliste. Il vaudrait mieux rendre accessibles toutes les possibilités du système économique actuel pour les mettre au service de la croissance dans les PED en général.
D’où cette question : les stratégies de désendettement peuvent-elles induire des changements significatifs de nature à transformer les politiques de développement et accélérer subséquemment le processus de développement ? En d’autres termes, quelles leçons peut-on tirer pour les politiques de développement du déploiement des instruments de la coopération au développement à l’instar de l’IPPTE ? Y a-t-il nécessité d’introduire une rupture dans la manière de penser ou alors de s’inscrire dans la continuité en soutenant une nécessaire régénération des politiques de développement ?
Les objectifs de cette étude sont à la fois globaux et immédiats. L’objectif général est de faire une première évaluation de l’IPPTE pour le Cameroun ; prenant appui sur les résultats obtenus, ce travail voudrait contribuer à la recherche des alternatives aux dispositifs classiques du financement de développement d’une part, et le renforcement de la viabilité des politiques de développement d’autre part. L’IPPTE qui succède à une série d’initiatives plus ou moins hardies décrétées par la communauté internationale pour contribuer au financement du développement des PED, semble avoir une portée limitée tant en ce qui concerne le nombre de pays éligibles que le volume de flux financiers en jeu, au regard du stock de la dette totale des PED. En outre, l’histoire du développement enseigne que certains choix stratégiques ont eu une influence décisive sur le déroulement du processus du développement. Il s’agira dans cette étude d’identifier quelques schémas de coopération et de développement idoines susceptibles d’accélérer la marche vers les objectifs de développement du millénaire.
Les objectifs immédiats sont d’apprécier l’impact des stratégies de désendettement au Cameroun tant dans le domaine de la réduction de la pauvreté que de la soutenabilité de la dette du pays. Il s’agit de voir si la proportion des personnes vivant dans le plus complet dénuement a diminué et si le gain escompté de l’IPPTE a permis en 2002 de relâcher effectivement la contrainte du service de la dette extérieure du Cameroun. En somme, il s’agit de voir si l’IPPTE peut faire de l’allègement de la dette un instrument de développement pour le Cameroun. En outre, l’analyse des facteurs explicatifs des difficultés rencontrées au cours des premières années de la mise en œuvre de l’IPPTE au Cameroun pourra servir de base à la formulation des recommandations et de solutions pour les phases ultérieures du processus.
Plus spécifiquement, l’étude tentera d’apporter les réponses aux questions
suivantes :
– Est-ce que les réformes de Cologne offrent une véritable issue à la dette insoutenable du Cameroun ?
– Les ressources additionnelles ont-elles été effectivement allouées à la réduction de la pauvreté ?
– Le financement de l’IPPTE a t-il été assuré par la communauté des créanciers comme initialement prévu ?
– Le dispositif de suivi de la gestion des ressources PPTE fonctionne t-il avec efficacité ?
– Comment et avec quels procédés les projets PPTE ont-ils été sélectionnés ?
– Quels sont les principaux instruments d’un système participatif de suivi-évaluation des projets de réduction de la pauvreté ?
– Comment les priorités des pauvres ont-elles été prises en compte dans la première génération des projets PPTE ?
– Quel est le profil de la pauvreté et de la dette en 2002 au Cameroun ? Les objectifs de 2015 peuvent-ils être atteints ?
– Les mécanismes de renforcement des liens entre allègement de la dette et réduction de la pauvreté sont-ils pertinents ?
– Quelle appréciation peut-on faire sur le processus d’élaboration du DRSP au Cameroun ?
– Etc.
Les résultats espérés de cette étude devraient permettre de développer une capacité de proposition constructive allant dans le sens de l’amélioration de l’efficacité de la mise en œuvre de l’Initiative PPTE au Cameroun. Mais, s’il est un produit attendu de cette recherche, c’est l’identification des changements, des mutations, produits de nouvelles connaissances et de nouvelles pratiques qui peuvent s’entendre en terme de rupture, de permanence ou de continuité.
La méthodologie développée dans cette étude est essentiellement axée sur les enquêtes participatives dans certaines localités du Cameroun. A cet effet, plusieurs descentes sur le terrain ont été organisées dans les zones rurales, pérurbaines et urbaines afin d’évaluer les efforts de réduction de la pauvreté rurale et urbaine, et la perception qu’ont les populations des politiques et stratégies de développement qui ont été jusqu’ici mises en œuvre au Cameroun.
Un intérêt a également été porté sur l’efficacité du dispositif de suivi et de gestion des ressources PPTE mis en place par les autorités. Aussi, des interviews ont-elles été réalisées auprès de ses membres (représentants des Administrations publiques, ONG/Associations, secteur privé, bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, etc) pour apprécier l’approche retenue par le gouvernement pour l’éligibilité et le suivi des projets PPTE.
Cet ouvrage est le résultat du travail d’une équipe de chercheurs du Centre de Recherche pour le Développement Durable en Afrique (CREDDA), constituée de Mme MEBU Jeanne Claire, Docteur d’Etat en Sciences Juridiques, MM. NGWEN NGANGUE et NEMBOT-NDEFFO Luc, Docteurs en Sciences Economiques, sous la direction de M. TAMBA Isaac, Docteur d’Etat en Sciences Economiques.
Il comprend cinq chapitres. Dans le chapitre 1er, nous nous efforçons d’abord de comprendre la réglementation du dispositif PPTE pour ensuite apprécier l’incidence potentielle de la gestion bicéphale des ressources PPTE. Le chapitre deux fait une analyse de la première génération des projets PPTE. Le chapitre deux fait une analyse de la première génération des projets PPTE caractérisés par une prépondérance des projets des secteurs sociaux de base. L’examen des méthodes de suivi-évaluation des projets programmes de réduction de la pauvreté est l’objet du chapitre trois. Prenant appui sur les faits stylisés de ces dernières années et sur l’analyse du profil de la pauvreté et de la dette en 2001 dans le chapitre quatre, nous nous interrogeons enfin dans un dernier chapitre sur la validité des instruments classiques de la coopération au développement qui ont été déployés jusqu’alors pour suggérer quelques pistes de recherche susceptibles de contribuer à la revitalisation desdits instruments et des politiques de développement.